| Et siste svar....
Og hvem tror du gidder aa lese 20 kb med gamle sitater?
2.1 Straffelovkommisjonens utredning og betydning for utvalgets arbeid
I henhold til sitt mandat er utvalget organisert som et utvalg under
Straffelovkommisjonen. Som det fremgår av kapittel 1, må utvalgets mandat
anses endret etter vedtakelsen av straffeloven §§ 147a og 147b ved lov 28.
juni 2002 nr. 54. Dette innebærer blant annet at det ikke foreligger et
presserende behov for endringer i någjeldende straffelov uavhengig av den
generelle behandling av Straffelovkommisjonens innstilling. Utvalgets
forslag til nye lovbestemmelser til erstatning av bestemmelsene i kapittel 8
og 9 i straffeloven, er således tilpasset kommisjonens lovforslag. Konkret
betyr dette at utvalgets lovforslag baserer seg på kommisjonens utkast i
Første del, Alminnelige bestemmelser og inngår som kapittel 17 i utkastets
Andre del, De straffbare handlingene.
Kommisjonen har vurdert og tatt stilling til en rekke generelle og
prinsipielle spørsmål i forbindelse med fremleggelsen av forslaget til ny
straffelov. Utvalget har i og for seg ikke sett seg avskåret fra å innta
andre standpunkter enn Straffelovkommisjonen i slike spørsmål, så langt det
er naturlig at de vurderes av utvalget innenfor rammen av mandatet. Utvalget
kan imidlertid i hovedsak slutte seg til Straffelovkommisjonens prinsipielle
vurderinger og legger utvalgets forslag til alminnelige bestemmelser til
grunn.
Med unntak for § 95 er kapittel 8 i gjeldende straffelov ikke behandlet av
kommisjonen ut over en kort omtale. Kommisjonen har vurdert bestemmelsene i
straffeloven kapittel 9 på linje med andre bestemmelser i
kommisjonsutkastet: Det er gitt anvisning på det innhold bestemmelsene etter
kommisjonens mening bør gis, uten at det er utformet forslag til lovtekster.
I samsvar med sitt mandat har utvalget på fritt grunnlag vurdert
bestemmelsene i kapittel 9. Som det fremgår under beskrivelsen av utvalgets
mandat, har utvalget hatt som oppgave å utforme forslag til lovtekst.
2.2 Trusselsituasjonen
Med utgangspunkt i mandatets understrekning av at trusselsituasjonen nå er
annerledes enn tidligere, har utvalget sagt noe om den trusselsituasjon som
forelå fra inngangen til 1950-årene, da straffelovens regler til beskyttelse
av rikets sikkerhet sist ble gjenstand for en omfattende revisjon, og frem
til slutten av 1980-årene.
Dagens trusselbilde er vurdert på grunnlag av analyser i NOU 2000: 24 Et
sårbart samfunn, Stortingsmelding nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet,
vurderinger gjort av Politiets sikkerhetstjeneste og rapport utarbeidet for
utvalget av forskerne John Kristen Skogan og Ståle Ulriksen ved Norsk
Utenrikspolitisk Institutt. Utvalget peker på at til tross for at trusselen
om militært angrep fra andre land er sterkt redusert i forhold til
tidligere, er situasjonen uoversiktlig og i endring. Norge er som medlem av
NATO og FN også engasjert militært i konflikter andre steder i verden, som
deltaker i rent fredsbevarende styrker og i mer offensivt pregede
operasjoner som på Balkan og i Afghanistan. Noen vesentlig øket militær
trussel mot rikets sikkerhet synes ikke dette å innebære, men det kan
medføre at trusler av annen karakter tiltar, ikke minst trusler med utspring
i statlig eller ikke-statlig organisert terrorisme. Norges stilling som
produsent og eksportør av olje og gass, og norsk skipsfart er av betydning i
trusselvurderingen.
Truslene mot rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser er
i dag i hovedsak knyttet til terrorisme og fremmed etterretningsvirksomhet.
Ut over dette vurderer utvalget trusselbildet i forhold til politisk
ekstremisme og såkalt flyktningspionasje. Når det gjelder terrorisme, peker
utvalget på at det ikke hittil er gjennomført terrorhandlinger her i landet
eller mot norske interesser i utlandet. Gjennom den tiden utvalget har vært
i arbeid, har terrortrusselen av PST vært ansett som lav og lav til moderat
og - etter at Norge i mai 2003 ble nevnt i en kringkastet oppfordring til
terrorhandlinger som skal skrive seg fra Ayman al-Zawahiri, en av lederne i
al-Qaida - som moderat til lav. Trusselvurderingen gjelder ikke norske
interesser i utlandet.
Etter at fremmede staters etterretningsvirksomhet lå nede på begynnelsen av
1990-tallet, har denne virksomheten tatt seg betraktelig opp i senere år.
Virksomheten tar sikte på å skaffe opplysninger av militær, politisk,
teknologisk og økonomisk karakter som kan være til skade for landets
sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser.
Etterretningsvirksomheten drives i atskillig utstrekning av personer med
tilknytning til fremmede lands diplomatiske representasjon. Den fare
virksomheten representerer, må ses i forhold til den utenrikspolitiske
situasjon, til utviklingen i det internasjonale samkvem ellers og til den
tekniske og økonomiske utvikling i sin alminnelighet.
Når det gjelder politisk ekstremisme, peker utvalget på at selv om de
grupperinger det er tale om, er forankret i en type nazistisk eller
rasistisk ideologi, er det i dag vanskelig å oppfatte dem som noen egentlig
sikkerhetstrussel. Utvalget kommenterer også såkalt flyktningspionasje, det
vil si en fremmed stats etterretningsvirksomhet i første rekke rettet mot
statens egne borgere i Norge med sikte på å øve kontroll med eller press mot
dem i ulike sammenhenger.
Utvalget konkluderer med at sammenlignet med trusselsituasjonen fra
inngangen til 1950-årene og frem til 1980-årene, fremstår situasjonen i dag
som mindre dramatisk. Den trussel terrorismen representerer, retter seg ikke
mot nasjonens sikkerhet i samme fundamentale betydning som den militære
trussel som forelå tidligere. Den internasjonale situasjon later til å være
under endring, og trusselbildet er blitt mer uoversiktlig. Teknologiske og
økonomiske interesser er blitt mer utsatt enn tidligere gjennom ulike former
for etterretningsvirksomhet.
2.3 Generelt om grunnlaget for lovendringer
2.3.1 Utgangspunkt
I demokratiske rettsstater blir strafferettslig lovgivning til gjennom
avveininger mellom hensynet til samfunnsvern - statens interesse i å
bekjempe forbrytelser i samfunnets og borgernes interesse - og
rettssikkerhetshensyn i vid forstand - hensyn som tilsier vern av
enkeltindivider og grupper mot urimelige eller vilkårlige inngrep fra
statsmakten. Ved denne avveiningen er det betydelige forskjeller statene
imellom når det gjelder hvor balansepunktet er lagt med hensyn til
straffereaksjonenes tyngde og arten av de metoder mv. som benyttes i
kriminalitetsbekjempelsen.
Norsk strafferett og straffeprosess har i forhold til andre land
tradisjonelt hatt et lavt inngrepsnivå, med milde straffereaksjoner og
tilbakeholdenhet med hensyn til å ta i bruk inngripende
etterforskingsmetoder. Utvalget fremhever at den norske
strafferettstradisjon er et meget verdifullt element i det norske samfunn.
Strafferettstradisjonen gjenspeiler i ikke liten grad et samfunns
sivilisatoriske og humanistiske nivå. Den inngår i det alminnelige
verdigrunnlag et samfunn bygger på og som påvirker holdninger og atferd. En
mild og human strafferettspleie vil i dette perspektiv generelt kunne være
egnet til å dempe kriminalitetsnivået. Hensynet til borgernes trygghet og
tilliten til de sentrale samfunnsinstitusjoner tilsier på den annen side at
straffetrusselen har tilstrekkelig tyngde, og at lovbrudd blir etterforsket
og oppklart. I utgangspunktet er det vanskelig å akseptere at samfunnet skal
måtte resignere i kampen mot den mest ondartede kriminaliteten på grunn av
manglende etterforskingsmetoder. Men det er ikke uten videre gitt at
straffskjerpelser og innføring av mer inngripende metoder fører til en mer
effektiv kriminalitetsbekjempelse.
Utvalget peker på trekk i utviklingen især de siste 25 år knyttet til
rettssikkerhetsverdienes fremmarsj gjennom vedtakelse og inkorporering av
internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter i intern lovgivning og
ikke minst gjennom virksomheten i Den europeiske menneskerettsdomstol i
Strasbourg. Samtidig har det foregått en kriminalitetsutvikling, og især i
løpet av 1990-årene har hensynet til å bekjempe internasjonal, organisert
kriminalitet og terrorisme og ønsket om å hindre ulovlig innvandring, fått
øket tyngde. Dette kommer blant annet til uttrykk i internasjonale
konvensjoner og ved mer effektive ordninger for politisamarbeid. I flere
land, også i Norge, er det innført nye og mer inngripende strafferettslige
tvangsmidler. Angrepet 11. september 2001 har i mange land påvirket
balanseforholdet mellom hensynet til samfunnsvern og individets
rettssikkerhet. Her i landet er blant annet vedtatt nye lovregler om
terrorhandlinger og terrorfinansiering og om båndlegging av midler
tilhørende personer mistenkt for å bistå terrorister. Menneskerettigheter
kan i mindre utstrekning synes å bli trukket frem som grunnlag for kritikk
av en stats opptreden når staten først har karakterisert indre eller ytre
fiender som terrorister.
Et særlig aspekt ved den nåværende situasjon er de mulige konsekvensene for
muslimske miljøer i vestlige land. Situasjonen kan bringe tanken hen på
hvorledes norske kommunister ble oppfattet fra slutten av 1940-årene og
fremover. Den gang var det et betydelig internasjonalt samarbeid om
utveksling av opplysninger, blant annet om tilhørighet til kommunistiske
organisasjoner.
Utvalgets flertall , alle medlemmene med unntak av Gammelgård, fremhever at
det vil være uakseptabelt å utlevere opplysninger som kan medføre at den
person opplysningen gjelder, risikerer dødsstraff. Men det er heller ikke
uproblematisk hvis de opplysningene som utleveres, eksempelvis kan medføre
at personen interneres eller på annen måte risikerer å bli behandlet i strid
med de rettssikkerhetsgarantier vi bekjenner oss til.
Utvalgets mindretall , medlemmet Gammelgård, er uenig i at det kan
oppstilles et absolutt forbud mot utlevering av opplysninger til utlandet
som kan medføre dødsstraff, og mener at man ved vurderingen av hva som er
nødvendig i så måte må anvende forholdsmessighetsprinsippet. Det kan bl.a.
tenkes nødrettsliknende situasjoner hvor det eksempelvis vil være nødvendig
forbeholdsløst å utlevere opplysninger om hvor en ettersøkt terrorist
oppholder seg for å avverge at menneskers liv settes i fare.
2.3.2 Nødvendigheten av straff og etterforskingsmetoder
Ved gjennomgangen av de prinsipper som ligger til grunn for avveiningene,
peker utvalget på at rikets sikkerhet og selvstendighet oppfattes som
grunnleggende forutsetninger for demokratiet og rettsstaten, og at man
derfor tradisjonelt lettere aksepterer bruk av tyngende virkemidler, noe som
ikke minst viser seg i tider med internasjonal uro. På den annen side er det
grunn til å vise besindighet fordi de virkemidler som tas i bruk, støter an
mot nettopp rettsstatlige og demokratiske verdier man ønsker å verne gjennom
lovgivningen på dette området. Det er derfor av vesentlig betydning at
avveiningene skjer i nøkternhet uten at enkeltstående dramatiske
begivenheter gis mulighet til å påvirke vurderingene i større grad enn
nødvendig.
Rettsstatens prinsipielle holdning må være at menneskelig atferd bare kan
strafflegges eller gi grunnlag for straffeprosessuelle tvangsmidler så fremt
og så langt det er nødvendig. I vurderingen av hvilken atferd det må anses
nødvendig å kriminalisere, tar Straffelovkommisjonen utgangspunkt i et
skadefølgeprinsipp: Bruk av straff kan bare forsvares overfor atferd som
medfører skade eller fare for skade på interesser som må vernes av
samfunnet, og som ikke kan vernes på annen måte. Straffebud kan ikke
forsvares ut fra andre formål, så som å gi grunnlag for bruk av
straffeprosessuelle tvangsmidler som telefonkontroll. Enkelte strafferegler
synes først og fremst å ha hatt denne funksjon, for eksempel straffeloven §§
91a og 104a annet ledd.
Anvendelsen av nødvendighetsprinsippet innebærer en endring i forhold til
oppfatninger som tidligere har vært lagt til grunn på området for rikets
sikkerhet, jf. innstillingen fra utvalget til revisjon av straffeloven
kapittel 8 og 9 som revisjonen i 1950 var basert på, der det ble gitt
uttrykk for at man i tvilstilfelle mente det var bedre at loven gikk noe
lenger enn strengt nødvendig enn å risikere at den ikke rakk langt nok.
Konsekvensen av utvalgets oppfatning er at en rekke straffebestemmelser vil
bli foreslått opphevet, i det vesentlige bestemmelser som aldri har vært
brukt. Dette gjelder i første rekke forberedelseshandlinger som er
kriminalisert i lov om forsvarshemmeligheter, men det gjelder også
bestemmelser i straffeloven og den militære straffelov som ikke kan ses å ha
noen nødvendig funksjon i dag.
I en demokratisk rettsstat kan det bare åpnes adgang til å benytte
etterforskingsmetoder som er nødvendige i kriminalitetsbekjempelsen.
Avgjørelsen av hva som er nødvendig må treffes etter en avveining av
hensynet til samfunnsvern og hensynet til rettssikkerhet i vid forstand, der
også hensynet til den norske strafferettslige tradisjon vil være av
betydning. Sentralt i avveiningen er forholdsmessighetsprinsippet: Det må
være samsvar mellom de skadevirkninger den aktuelle kriminalitet kan medføre
og de metoder som tas i bruk for å bekjempe den. Kravet til
forholdsmessighet tilsier som en nødvendig - men ikke tilstrekkelig -
forutsetning at det er dokumentert et behov for metoden: Dette innebærer en
vurdering av kriminalitetens sannsynlige skadevirkninger og av metodens økte
nytteverdi for oppklaring og bekjempelse av kriminaliteten. Jo mer alvorlig
kriminalitet og jo større skadevirkninger det er fare for, jo lavere er det
naturlig å sette kravet til sannsynlighet. Det er forskjell på en
terrorhandling som kan medføre tap av mange menneskeliv og et forsøk på å
skaffe seg opplysninger som nok bør holdes hemmelig av hensyn til rikets
sikkerhet, men hvor skadevirkningene ved kompromittering er relativt
begrenset. Jo mer inngripende metoden er, jo høyere er det rimelig å sette
kravet til sannsynlighet. Men selv for de mest inngripende metodene kan det
ikke være nødvendig at behovet begrunnes i at det allerede er begått
straffbare handlinger der metoden ville vært nødvendig for oppklaring. På
den annen side kan det ikke være tilstrekkelig at det foreligger en
teoretisk mulighet for at slike handlinger kan finne sted. Det må være en
reell mulighet for at slike handlinger kan bli begått, og vurderingen av
dette må bygge på faktiske holdepunkter.
For de mest inngripende metoder må det sannsynliggjøres overfor lovgiveren
at den aktuelle metoden i betydelig grad vil øke muligheten for å avdekke og
oppklare alvorlige straffbare handlinger. Det kan være situasjoner der det
ikke er realistisk mulig å få informasjon på annen måte eller der det nok er
mulig å få opplysninger ved hjelp av eksisterende etterforskingsmetoder, for
eksempel spaning, infiltrasjon og lignende, men hvor dette vil innebære en
betydelig risiko for liv og helse for de tjenestemenn som skal gjennomføre
oppdraget, og/eller vil kreve meget store ressurser.
2.3.3 Legalitetsprinsippet og uskyldsprinsippet
Legalitetsprinsippet stiller krav til størst mulig presisjon ved utforming
av straffebud og bestemmelser om bruk av inngripende etterforskingsmetoder.
Hensynet til legalitetsprinsippet vil måtte avveies mot behovet for
strafflegging. I noen tilfeller må man lempe på kravet til presisjon for i
det hele tatt å kunne ramme uønsket atferd med straff eller fordi en
konkretisering kan gjøre straffebestemmelsen omfangsrik og uoversiktlig.
Utvalget er imidlertid på linje med Straffelovkommisjonens tilbakeholdenhet
når det gjelder innføring av vage begreper som straffbarhetsvilkår. Dette er
relevant ved straffebestemmelser til vern om rikets sikkerhet, som i ikke
liten utstrekning inneholder vage begreper i gjerningsbeskrivelsen. Av
særlig interesse er de spørsmål som oppstår ved bedømmelsen av
forberedelseshandlinger fordi bestemmelsene om rikets sikkerhet, ikke minst
reglene i lov om forsvarshemmeligheter, går svært langt i kriminalisering av
slike handlinger. Omfattende straffelegging av forberedelseshandlinger, jf.
uttrykket «søker å forberede» i lov om forsvarshemmeligheter § 6, innebærer
at oppmerksomheten konsentreres om gjerningsmannens tanker og planer. Det
medfører at faren for uriktige avgjørelser vil kunne øke, noe som også har
en side mot uskyldspresumsjonen. Denne presumsjonen, som er et av
grunnprinsippene i norsk strafferett, er også nedfelt i EMK artikkel 6 nr.
2.
EMK artikkel 7 inneholder både et krav om at straff krever klar hjemmel og
et tilbakevirkningsforbud. Kravet om klar hjemmel innebærer ikke
nødvendigvis hjemmel i formell lov, også strafferettsnormer med annet
grunnlag, jf. common law-systemet, har således vært akseptert. Sentralt er
at straffebestemmelsen må være tilgjengelig og at det må være forutsigbart
hvilken atferd som er gjort straffbar. Men det stilles ikke noe krav om at
straffebestemmelsen må være detaljert eller kasuistisk utformet eller at
hjemmelen må være utvilsom. Det er kanskje noe usikkert om kravet om klar
hjemmel etter EMK art. 7 er sammenfallende med det tilsvarende krav etter
Grunnloven § 96, slik det tradisjonelt er forstått av Høyesterett. Men dette
er under ingen omstendighet avgjørende ved vurderingen av hvilke
strafferegler som skal innføres, og hvordan de bør utformes.
2.3.4 Ytringsfrihet
Utvalget har hatt Ytringsfrihetskommisjonens utredning som et utgangspunkt
og slutter seg til kommisjonens generelle synspunkter. Ytringsfrihet
oppfattes som et grunnleggende rettsstatlig prinsipp og en avgjørende
forutsetning for den politiske frihet og demokratiet i det hele.
Ytringsfrihet har en vesentlig side mot den kontroll av offentlig og privat
maktutøvelse som først og fremst utøves av massemedier. Likevel er det
akseptert at ytringsfriheten må tåle begrensninger ut fra motstående private
og offentlige interesser. Ethvert samfunn vil i hvert fall forby avsløring
av opplysninger som utsetter rettsstaten og demokratiet for fare av
betydning.
Spørsmålene oppstår både i forhold til rikets ytre og indre sikkerhet.
Ytringsfrihetskommisjonen drøfter dem først og fremst i forhold til den
indre sikkerhet. Det er kommisjonens syn at «flertallet må tåle mye fra
revolusjonære grupperinger, separatister og motstandere eller kritikere av
norsk sikkerhetspolitikk».
Forholdet mellom ytringsfrihet og hensynet til rikets sikkerhet er flere
ganger kommet på spissen i tiden etter annen verdenskrig og har vakt
politisk strid, blant annet under forberedelsen av beredskapsloven av 1950.
Også EMK tillater at konvensjonens bestemmelser om ytringsfrihet og
forsamlings- og foreningsfrihet kan fravikes i situasjoner «som truer
nasjonens liv», jf. art. 15.
I løpet av 1970- og begynnelsen av 1980-årene behandlet rettsvesenet tre
saker som aktualiserte viktige spørsmål om ytringsfrihet og rikets sikkerhet
i fredstid: Liste-saken, Rt 1979 side 1492, Gleditsch/Wilkes-saken, Rt 1982
side 436, og Ikkevold-sakene, Rt 1986 side 536, og Rt 1987 side 950. I
sakene var det sentrale spørsmål knyttet til pressens og forskeres mulighet
for straffritt å motta eller samle inn og offentliggjøre opplysninger av
betydning for rikets sikkerhet.
I Listesaken hadde en person, nærmest som ledd i en privat
etterretningsvirksomhet, samlet inn materiale om, herunder utarbeidet lister
over, ansatte i overvåkings-, etterretnings- og sikkerhetstjenesten og
overlatt materialet til to journalister. Journalistene ble dømt for
overtredelse av straffeloven § 91 for å ha mottatt materialet. Deres
anførsel om at det av hensyn til pressens mulighet for å utøve
samfunnskritikk og samfunnskontroll, ikke kunne anses rettsstridig å motta
og gjennomgå slike opplysninger, ble ikke akseptert.
Gleditsch/Wilkes-saken dreide seg om to fredsforskeres innsamling av
opplysninger fra åpne kilder og senere sammenstilling av dem til et
helhetsbilde som utgjorde en hemmelighet. Dette ble publisert, og de to
forskerne ble dømt for overtredelse av straffeloven §§ 90 og 91 - den
såkalte puslespilldoktrinen.
I Ikkevold-saken ble journalistene frifunnet for å ha samlet inn og
offentliggjort opplysninger om et ubåt-lytteanlegg på Andøya fordi
«opplysningene om landstasjonen må anses å ha ligget så åpne at man ikke kan
si at artikkelen åpenbarte noen hemmelighet».
Utvalget gjennomgår avgjørelsene og konkluderer med at pressens og forskeres
kontrolloppgave også bør kunne utøves på området for rikets sikkerhet, der
samfunnets øvrige kontrollmuligheter tradisjonelt har vist seg å være nokså
svake. Dette tilsier et utvidet vern mot strafforfølgning.
Puslespilldoktrinen er etter utvalgets oppfatning diskutabel av flere
grunner. Det er klart at slik virksomhet i sin alminnelighet ikke avviker
nevneverdig fra pressens normale fremgangsmåte ved undersøkelser som tar
sikte på å avdekke kritikkverdige forhold, og som i utgangspunktet er
legitim og ønskelig. Det synes da nødvendig å akseptere at slik innsamling
og analyse kan skje uten risiko for strafforfølgning. Utvalget skjelner
mellom innsamling og mottak av opplysninger som skjer med aktverdig grunn -
eksempelvis som ledd i pressens kontrollfunksjon - og avsløring av slike
opplysninger. Avsløring av hemmeligheter som gjelder grunnleggende nasjonale
interesser, bør etter utvalgets oppfatning normalt ikke kunne skje
straffritt.
Straffeloven kapittel 8 og 9 inneholder også andre bestemmelser som vil
kunne reise problemer i forhold til ytringsfriheten. Dette behandler
utvalget i forbindelse med sin drøftelse av forslagene til nye og opphevelse
av gjeldende lovbestemmelser.
2.4 Utvalgets forslag til nye strafferegler om rikets sikkerhet og andre
grunnleggende nasjonale interesser
2.4.1 Hvilke interesser skal vernes
Etter overskriften i straffeloven kapittel 8 er det statens selvstendighet
og sikkerhet som vernes. Etter kapittel 9 er det statsforfatningen og
statsoverhodet. Grovt sagt kan kapitlene sies å verne henholdsvis rikets
ytre og indre sikkerhet. Noe skarpt skille dreier det seg imidlertid ikke
om. Utvalget foreslår at kapitlene slås sammen til et nytt kapittel 17 som
inngår i Straffelovkommisjonens forslag.
Bare grunnleggende nasjonale interesser bør omfattes av straffelovens
bestemmelser til vern om rikets sikkerhet i vid forstand. Dette innebærer at
en del av de interesser som i dag er vernet av kapittel 8 og 9, foreslås
opphevet. Det samme gjelder straffebud som i hovedsak er overflødige ved
siden av øvrige straffebud i kapitlene.
Ved siden av de tradisjonelle sikkerhetsinteresser har utvalget vurdert å
utvide de nasjonale interesser som bør vernes innenfor rammen av
lovgivningen om rikets sikkerhet. Mens hovedsiktemålet for straffeloven
kapittel 8 og 9 er krig, okkupasjon, tradisjonell spionasje og angrep på de
sentrale statsmaktene, er truslene i dag i første rekke knyttet til
terrorangrep mot vesentlige funksjoner i samfunnets infrastruktur.
Disse er i hovedsak vernet gjennom bestemmelser i straffeloven kapittel 14
om allmennfarlige forbrytelser som i 2002 ble tilføyd terrorbestemmelsene i
§§ 147a og 147b. Straffeloven § 147a rammer også terrorhandlinger rettet mot
andre land og mot mellomstatlige organisasjoner, og det er ikke utelukket at
den nettopp i slike relasjoner vil kunne få sin fremste betydning. Av disse
grunner er terrorbestemmelsen etter utvalgets oppfatning korrekt plassert i
kapitlet om allmennfarlige forbrytelser.
Begrepet rikets sikkerhet inngår i straffeloven § 90 som retter seg mot
rettsstridig åpenbaring av noe som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets
sikkerhet, jf. også § 91 og bestemmelser i lov om forsvarshemmeligheter som
strafflegger forskjellige typer forberedelseshandlinger. Tidligere gjaldt §
90 rikets sikkerhet «ligeoverfor anden Stat», men dette ble endret i 1999.
Etter lovendringen rammes også avsløring av hemmelige opplysninger til andre
enn stater, eksempelvis til terrorgrupper, som kan sette sikkerheten i fare.
Mens rikets sikkerhet overfor en annen stat etter hvert hadde fått en nokså
presis avgrensning, er det etter lovendringen mer uklart hvilke interesser
som omfattes. Under enhver omstendighet finner utvalget at vernet mot
innhenting og avsløring av hemmelige opplysninger ikke bør begrenses til
interesser som gjelder rikets sikkerhet i tradisjonell forstand, men at også
grunnleggende nasjonale interesser ellers bør omfattes. Ved siden av
forholdet til andre stater, herunder forhandlingsposisjoner, er det
nærliggende å fremheve de interesser som er knyttet til infrastrukturen,
energi-, mat- og vannforsyning, samferdsel og telekommunikasjon,
helseberedskap, bank- og pengevesen og andre samfunnsøkonomiske forhold, jf.
også oppramsingen i straffeloven § 147a første ledd bokstav a.
Avveiningen mellom hensynet til de nasjonale interesser som skal vernes av
bestemmelsene og ytringsfriheten, må etter utvalgets oppfatning føre til at
innsamling og mottak av hemmelige opplysninger som skjer med aktverdig
grunn - eksempelvis som ledd i pressens kontrollfunksjon eller som ledd i et
vitenskapelig arbeid - ikke strafflegges som forbudt
etterretningsvirksomhet. De sikkerhetsproblemer som kan oppstå ved at
pressen på denne måten straffritt kan få hånd om hemmelige opplysninger, er
etter utvalgets oppfatning ikke sterke nok til å begrunne en annen regel.
Noe skille mellom interesser som angår rikets sikkerhet i tradisjonell
forstand og andre grunnleggende nasjonale interesser kan vanskelig gjøres.
Avsløring av hemmelige opplysninger vil derimot normalt være straffbart,
også når det skjer ved grov uaktsomhet. Heller ikke hemmeligheter som er
skaffet til veie gjennom bearbeiding av opplysninger fra åpne kilder bør
straffritt kunne avsløres uavhengig av skadevirkningene, med mindre særlige
omstendigheter fører til at straffebudet ikke bør anvendes, jf.
Straffelovkommisjonens forslag i § 3-7.
På grunn av utvidelsen av de grunnleggende nasjonale interesser som vernes
gjennom utvalgets forslag, innebærer dette i og for seg en viss innsnevring
av pressens muligheter til å avsløre hemmelige opplysninger. Utvalget har
antatt at denne innskrenkningen i realiteten ikke betyr så mye i forhold til
den selvjustis pressen i dag må antas å praktisere.
Utvalget presiserer at lovforslaget bare gjelder avsløring av hemmelige
opplysninger til skade for grunnleggende nasjonale interesser. At
opplysningen er formelt gradert, vil være et moment i vurderingen av
skadevirkningene, men er i seg selv ikke tilstrekkelig til å oppfylle
vilkåret.
Utvalget har sett det som en nasjonal sikkerhetsinteresse å hindre fremmede
staters eller terrororganisasjoners etterretningsvirksomhet på norsk område
for så vidt gjelder verving, jf. straffeloven § 133, virksomhet mot personer
i innvandrermiljøer for å legge press på dem for ulike formål - såkalt
flyktningspionasje, jf. i dag straffeloven § 91a, og andre lands
sikkerhetsinteresser, jf. lov om forsvarshemmeligheter § 4. De to sistnevnte
bestemmelsene omfatter etter ordlyden også etterretningsvirksomhet til skade
for Norges interesser i sin alminnelighet. Denne del av bestemmelsene
videreføres bare for så vidt gjelder hemmelige opplysninger av betyding for
grunnleggende nasjonale interesser.
2.4.2 Forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner
Også andre staters interesser omfattes av enkelte av bestemmelsene i
straffeloven kapittel 8. Straffeloven § 96 verner fremmede statsoverhoder
ved å gi straffeloven § 99 om angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet
og §§ 100 til 103 om majestetsforbrytelser, tilsvarende anvendelse. Etter
straffeloven § 95 vernes fremmede staters representanter mot vold og
fornærmelser, representasjonsbygningene mot ødeleggelser, og flagg eller
riksvåpen mot forhånelse. At disse bestemmelsene er tatt inn i kapitlet om
statens selvstendighet og sikkerhet, springer formodentlig ut av det syn at
slike krenkelser har en side mot norske sikkerhetsinteresser. Utvalget har i
likhet med Straffelovkommisjonen ikke kunnet se at det i dag er
tilstrekkelig grunn til å beskytte slike interesser innenfor rammen av de
grunnleggende nasjonale interessene kapitlet ellers omfatter. Dels er
bestemmelsene foreslått opphevet, dels flyttet til andre kapitler i
straffeloven.
Andre bestemmelser verner fremmede staters interesser som en naturlig følge
av at norske interesser er vernet. Det gjelder vernet for allierte stater i
straffeloven §§ 84, 86 første ledd tredje punktum, 87 annet ledd og 88. Mens
§ 84 beskytter «nogen med Norge under en udbrudt Krig forbunden Stat»,
beskytter de øvrige bestemmelsene «stat som er i forbund med Norge eller i
krig mot en felles fiende». Med «stat som er i forbund med Norge» menes stat
som Norge har en formell forsvarsallianse med. Alliansepartnerne i NATO
omfattes således, mens Norge ikke er i «forbund» med samtlige
medlemsnasjoner i FN. Etter utvalgets oppfatning bør bestemmelser som verner
den norske stats selvstendighet og sikkerhet bare gis anvendelse for
allierte stater for så vidt gjelder lovbrudd som innebærer at norske
interesser blir temmelig direkte berørt. Et slikt syn antas også å ligge til
grunn for den begrensning som i dag følger av straffeloven.
Utvalget mener at vernet om allierte i straffeloven § 86 første ledd tredje
punktum, jf. første punktum, må forstås slik at vernet bare gjelder i krig
der Norge deltar - eller med slik krig for øye. Utvalget er også av den
oppfatning at straffebud som skal beskytte norske interesser i krig, ikke
bør gis anvendelse til vern om andre stater i kriger og væpnede konflikter
rundt omkring i verden der Norge ikke deltar, selv om vedkommende stat har
en formell forsvarsallianse med Norge. Flere av våre allierte innenfor NATO
har gjennom årene vært engasjert i militære konflikter av ulik karakter der
Norge ikke har deltatt og som åpenbart vil måtte oppfattes som krig i
forhold til § 86, jf. senest krigen i Irak.
Utvalget har vært i en viss tvil om det er nødvendig å videreføre vernet av
allierte stater i kriger der Norge deltar, fordi handlinger som er bistand
til fienden eller rammer allierte, normalt også krenker norske interesser.
Utvalget har imidlertid antatt at situasjoner som bare rammer allierte
interesser, trolig kan oppstå og foreslår vernet i § 86 videreført. På samme
måte som når det gjelder allierte, er utvalget under en viss tvil kommet til
at vernet for stater som er i faktisk kampfellesskap med Norge, jf.
straffeloven § 86 første ledd tredje punktum, bør videreføres. Utvalget har
trukket frem utviklingen i internasjonale konflikter, blant annet i
forbindelse med fredsoperasjoner, og i utvalgets forslag til § 17-9 som
verner norske interesser «i krig, under væpnet konflikt eller okkupasjon»,
er begrepet væpnet konflikt forutsatt å kunne fange opp tilfeller av militær
maktbruk som ikke eller ikke uten videre kan bedømmes som krig i
folkerettslig forstand. Utvalget finner det naturlig at i den utstrekning
norske interesser vernes i forbindelse med militære operasjoner i utlandet,
må det samme gjelde land som deltar sammen med Norge i operasjonene,
uavhengig av om landet er medlem av NATO.
Etter straffeloven § 84 er også allierte stater vernet mot å bli påført krig
eller fiendtligheter. Utvalget har ikke sett noe nevneverdig behov for
regelen, og foreslår den ikke videreført. Andre lands sikerhetsinteresser
foreslås imidlertid vernet mot spionasje fra fremmed makt på norsk område,
jf. i dag lov om forsvarshemmeligheter § 4.
Utvalget har vurdert om det bør oppstilles et strafferettslig vern for
formelt opprettede forsvarsallianser som Norge deltar i - i første rekke med
sikte på vern mot etterretningsvirksomhet - men har ikke funnet
tilstrekkelig grunn til det. Det er vanskelig å tenke seg situasjoner der
utelukkende organisasjonen som sådan og ikke de enkelte medlemmene vil bli
rammet.
Internasjonale organisasjoner vil etter straffeloven § 147a første ledd
bokstav c være beskyttet mot terrorhandlinger. Ut over dette vil et
eventuelt vern av slike organisasjoner som sådanne reise særlige spørsmål
som etter utvalgets oppfatning ikke naturlig bør finne sin løsning innenfor
rammen av forslaget til nytt kapittel 17 i straffeloven, jf. ellers lov 7.
juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak av De forente nasjoners
sikkerhetsråd.
2.4.3 Forsøk og forberedelseshandlinger
En rekke av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9 likestiller forsøk
og fullbyrdet forbrytelse - såkalt fremskutt fullbyrdelse. Fremskutt
fullbyrdelse innebærer ikke en utvidelse av området for det straffbare ved
at også forsøk på slike forsøkshandlinger som er beskrevet i straffebudet,
er straffbart.
Straffelovkommisjonen har, for å gjøre det strafferettslige vern effektivt,
foreslått å videreføre regelen i straffeloven § 98 om likestilling av forsøk
og fullbyrdet forbrytelse. Utvalget har ikke kunnet se at likestillingen
fremmer effektiviteten av vernet og har antatt at man i stedet her, som ved
en del andre av de aktuelle bestemmelsene i kapittel 8 og 9, bør rette
straffetrusselen allerede mot det å volde fare for de verdier som skal
vernes - altså gjøre straffebudene til faredelikter. Også forsøk på å volde
fare vil da rammes. Faredeliktene rammer i sin alminnelighet all aktivitet
som innebærer en fare for den vernede interessen. Dette aktualiserer
rettssikkerhetsmessige innvendinger som tilsier en viss tilbakeholdenhet med
hensyn til å strafflegge farefremkalling. I forhold til de grunnleggende
verdiene straffetruslene her skal beskytte, har utvalget ikke funnet
innvendingene tilstrekkelig tungtveiende.
Andre bestemmelser så vel i straffeloven som i lov om forsvarshemmeligheter,
kan sies å rette seg mot forberedelseshandlinger til andre lovbrudd.
Utvalget har i tråd med Straffelovkommisjonens syn lagt til grunn at
forberedelseshandlinger bare bør strafflegges så langt det er nødvendig
fordi virksomheten, om den bringes videre, lett vil medføre ubotelig skade,
eventuelt føre til at straffetrusselen blir uaktuell. Utvalget er enig med
kommisjonen i at forberedelsesansvaret bør begrenses til avtaler om å begå
nærmere bestemte forbrytelser. Utvalget foreslår således - med visse
justeringer - å videreføre bestemmelsen i straffeloven § 94, jf. § 104.
Strafflegging av avtaler om å begå handlinger som volder fare for rikets
sikkerhet, utvider området for det straffbare, men forskjellen fra
någjeldende regler som forbyr avtaler om å søke å bevirke eller medvirke til
følgen, er i realiteten ikke dramatisk og vil neppe bli oppfattet som et
urimelig inngrep i handlefriheten.
Utvalget vil ikke videreføre strafferegelen i § 6 i lov om
forsvarshemmeligheter som retter seg mot den som «ved avtale eller paa anden
maate søker at forberede en efter straffeloven §§ 90 eller 91 eller efter
denne lovs §§ 1, 2, 3 eller 4 straffbar handling». Et så vagt og
vidtrekkende forbud mot enhver forberedelseshandling er uakseptabelt av
rettssikkerhetsmessige grunner. Utvalget foreslår lov om
forsvarshemmeligheter opphevet, men § 1 foreslås videreført i
sikkerhetsloven av 20. mars 1998, og § 4 omfattes av utvalgets forslag til §
17-11 annet ledd nr. 2 for så vidt gjelder spionasje mot andre lands
sikkerhetsinteresser. Avtaler om å avsløre hemmeligheter av betydning for
rikets sikkerhet, jf. straffeloven § 90, rammes i dag av § 94 og vil etter
utvalgets forslag fortsatt være straffbart. Noe sterkt behov for en
straffetrussel mot avtaler om å samle inn hemmelige opplysninger kan ikke
ses å foreligge. Det er vanskelig å tenke seg at det inngås slik avtale uten
at avtalen samtidig tar sikte på å avsløre opplysningene.
2.4.4 Subjektive krav. Hensikt
Straffeloven kapittel 8 og 9 inneholder flere bestemmelser som angir hensikt
som straffbarhetsvilkår. Det gjelder § 86 som setter straff for
forræderihandlinger som begås i krigstid eller «med krigstid for øye» og §
94 annet ledd nr. 2 og 3, jf. § 104, som strafflegger visse
forberedelseshandlinger. Straffelovkommisjonen har i det store og hele gått
inn for å fjerne hensikt som straffbarhetsvilkår, men ved
forberedelseshandlinger som ikke er straffverdige når de ikke foretas i slik
hensikt straffebudet krever, mener kommisjonen at kravet bør beholdes.
Utvalget er av den oppfatning at så lenge det utelukkende er
gjerningspersonens hensikt som kan gjøre handlingen straffverdig, bør
handlingen i utgangspunktet ikke kriminaliseres. Hensiktskravet i de
aktuelle bestemmelsene foreslås ikke videreført.
2.4.5 Strafferammer
Utvalget har lagt til grunn det generelle strafferammesystemet som
Straffelovkommisjonen har lagt opp til, blant annet slik at det i større
grad enn etter gjeldende rett foreslås inndeling i vanlig og grov
overtredelse innenfor samme overtredelsestype. Ved fastsettelsen av
strafferammer i de enkelte straffebestemmelsene har utvalget tatt
utgangspunkt i gjeldende rammer, som langt på vei foreslås videreført.
Dagens straffemaksimum på fengsel i 21 år erstattet livstidsstraffen da
denne ble opphevet i 1981 og var ikke ment å innebære noen endring i det
straffenivået som fulgte av praktiseringen av livstidsstraffen gjennom
reglene om løslatelse på prøve. Utvalget foreslår å videreføre dagens
maksimumsstraff og går således ikke inn for å overføre livstidsstraffen fra
militær straffelov til nytt kapittel 17 i straffeloven. Utvalget går også i
mot forslaget fra Justisdepartementet om å heve lengstestraffen til 30 år
både i konkurrenstilfeller og i enkelte straffebud. Tanken om en rettferdig
gjengjeldelse kan i vår humane rettstradisjon ikke begrunne
straffskjerpelser som åpent erkjennes å være uten preventive virkninger.
Skadevirkninger ved straff må også tas i betraktning. Å heve strafferammer
ut fra departementets begrunnelse for forslaget er etter utvalgets
oppfatning et brudd med norsk rettstradisjon som det ikke kan slutte seg
til.
Utvalget deler Straffelovkommisjonens generelle skepsis til bruk av
minstestraffer, og foreslår ikke dette i noen av bestemmelsene i utkastet
til nytt kapittel 17 i straffeloven.
Utvalget foreslår én straffskjerpelse, nemlig i utkastet § 17-15 om grovt
uaktsom avsløring av statshemmelighet. Her foreslås en strafferamme på 2 år.
Bestemmelsen viderefører straffeloven § 90 annet ledd - som riktignok rammer
simpel uaktsomhet - der strafferammen er bøter. Begrunnelsen for
straffskjerpelsen er dels at strafferammen synes noe lav med sikte på at
bestemmelsen skal fange opp også grovt uaktsom grov overtredelse. Dessuten
innebærer utvalgets forslag om utvidet adgang til å drive
etterretningsvirksomhet med aktverdig formål et økt behov for vern mot
avsløring av statshemmelighet.
Utvalget foreslår å senke strafferammen i tre bestemmelser. I utkastet §
17-16 om avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden
og andre grunnleggende nasjonale interesser foreslår utvalget en
strafferamme på fengsel inntil 6 år. Bestemmelsen viderefører i det
vesentlige straffeloven §§ 94 og 104. For de alternativene som videreføres
er strafferammen etter gjeldende rett fengsel inntil 10 år. Utvalgets
forslag harmonerer med Straffelovkommisjonens forslag til ny § 18-6 om
forberedelse til høyforræderi, angrep mot de høyeste statsorganenes
virksomhet eller inngrep overfor andre viktige samfunnsinstitusjoner. I
utkastet til § 17-17 om privat militær virksomhet foreslår utvalget en
strafferamme på 3 år. Bestemmelsen viderefører straffeloven § 104a første
ledd der strafferammen er 6 år dersom det foreligger særlig skjerpende
omstendigheter. Utvalget antar at så streng straff neppe vil være aktuelt
selv ved slike omstendigheter, og at dagens strafferamme således ikke utgjør
en realistisk kompetanseskranke for domstolene. Av samme grunn foreslår
utvalget fengsel inntil 1 år som strafferamme i § 17-11 annet ledd. For så
vidt gjelder flyktningspionasje viderefører annet ledd nr. 1 straffeloven §
91a der strafferammen er fengsel inntil 2 år.
2.5 Ny straffelov kapittel 17. Vern av Norges selvstendighet og forfatning,
freden og andre grunnleggende nasjonale interesser
Utvalget har ikke funnet grunn til å opprettholde inndelingen av
straffebestemmelsene om rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale
interesser i to kapitler, og foreslår at de nye straffebestemmelsene inngår
i Straffelovkommisjonens kapittelinndeling som nytt kapittel 17 med
overskriften: Vern av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre
grunnleggende nasjonale interesser. Kapitlet omfatter ni typer av
krenkelser:
1.. Krenkelse av Norges selvstendighet og fred
2.. Krenkelse av Norges statsforfatning
3.. Angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet
4.. Inngrep overfor andre samfunnsinstitusjoner
5.. Landssvik
6.. Ulovlig etterretningsvirksomhet
7.. Avsløring av statshemmelighet
8.. Avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden og
andre grunnleggende nasjonale interesser
9.. Privat militær virksomhet
Krenkelsene i nr. 1 til 7 er inndelt i vanlig og grov krenkelse
overensstemmende med Straffelovkommisjonens forslag. Bortsett fra avsløring
av statshemmelighet, som rammes også ved grov uaktsomhet, er bare
forsettlige overtredelser straffbare.
Bestemmelsene i militær straffelov §§ 80 til 86 og §§ 90 til 94 videreføres
innenfor rammen av utvalgets forslag til nye straffebestemmelser i kapittel
17 eller oppheves. I lov om forsvarshemmeligheter videreføres bare deler av
§ 4 i kapittel 17, jf. § 17-11.
§§ 17-1 og 17-2. Krenkelse og grov krenkelse av Norges selvstendighet og
fred
Forslagene er i hovedsak en videreføring av straffeloven §§ 83 og 84.
Bestemmelsen i § 83, men ikke § 84, inneholder en regel om såkalt fremskutt
fullbyrdelse, det vil si at forsøk likestilles med fullbyrdet overtredelse.
De straffbare handlingene er i utkastet gjort til faredelikter. Det kreves
mer enn abstrakt farefremkallelse. Faren for landets selvstendighet og fred
må være konkret og nærliggende. Ved at bestemmelsen gjøres til faredelikt
rammes også trusler om fredskrenkelser. Etter straffeloven § 84 vernes
allierte stater mot fredskrenkelser. Denne delen av straffebudet videreføres
ikke. Forslaget retter seg også mot begrensninger i selvbestemmelsesretten
som i dag i første rekke rammes av bestemmelsene i § 98 om
forfatningskrenkelse eller § 99 om angrep på de høyeste statsorganenes
virksomhet, jf. utkastet §§ 17-3 til 17-6.
I motsetning til straffeloven §§ 83 og 84 som inneholder en uttrykkelig
rettsstridsreservasjon, men ikke nærmere angir overtredelsesmåter, kan
forslaget i § 17-1 overtres ved «bruk av makt, trusler eller på annen måte».
På grunn av Straffelovkommisjonens forslag om å innta en alminnelig
bestemmelse om innskrenkende tolking i § 3-7, er det ikke behov for
generelle reservasjoner som rettsstridig, ulovlig eller utilbørlig i
lovtekstene. Utvalget har sett det som en fordel at karakteren av de
rettsstridige virkemidlene forsøkes eksemplifisert i lovteksten på en måte
som fremhever at det må være tale om atferd som er egnet til å volde
nærliggende fare for de interesser bestemmelsen beskytter.
Bestemmelsen i § 17-2 regner opp forhold som det især skal legges vekt på
ved avgjørelsen av om krenkelsen er grov.
Strafferammen for vanlig krenkelse er fengsel inntil 10 år, for grov
krenkelse inntil 21 år.
§§ 17-3 og 17-4. Krenkelse og grov krenkelse av Norges statsforfatning
Bestemmelsene viderefører straffeloven § 98. De er gjort til faredelikter,
jf. § 17-1. Ved avgjørelsen av om krenkelsen er grov skal det legges vekt på
de samme momenter som etter § 17-2. Strafferammene er de samme som etter §§
17-1 og 17-2.
§§ 17-5 og 17-6. Angrep og grovt angrep på de høyeste statsorganenes
virksomhet
Forslaget er i hovedsak en videreføring av straffeloven § 99. Bestemmelsene
er gjort til faredelikter, jf. §§ 17-1 og 17-3. Ved avgjørelsen av om
krenkelsen er grov skal det legges vekt på de samme momenter som etter §
17-2. Strafferammene er de samme som i §§ 17-1 og 17-2.
§§ 17-7 og 17-8. Inngrep og grovt inngrep overfor andre
samfunnsinstitusjoner
Forslagets utgangspunkt er straffeloven § 99a. Også disse bestemmelsene er
faredelikter, jf. §§ 17-1, 17-3 og 17-5. Straffeloven § 99a er begrenset til
å gjelde inngrep «med bruk av våpenmakt eller under utnyttelse av frykt for
inngripen fra fremmed makt». Utvalget har antatt at det ikke er grunn til å
opprettholde disse begrensningene og foreslår at de rettsstridige midlene
angis på samme måte som i §§ 17-1, 17-3 og 17-5. Det må imidlertid dreie seg
om organiserte inngrep i virksomheten. I motsetning til etter § 99a der det
å sette betydelige samfunnsinteresser i fare er et selvstendig
handlingsalternativ, foreslår utvalget at dette skal være et tilleggsvilkår
for straffansvar.
De viktige samfunnsinstitusjoner som vernes av bestemmelsen, er
eksemplifisert til offentlig myndighet, politiske partier og media.
Angivelsen av institusjonene er vid og på linje med någjeldende bestemmelse,
men kretsen av vernede institusjoner begrenses ved kravet om at inngrep i
virksomheten må volde fare for betydelige samfunnsinteresser. Det særskilte
vernet for offentlige tjenestemenn i § 99a er ikke videreført.
Ved grov overtredelse skal det især legges vekt på de forhold som er nevnt i
§ 17-2.
Strafferammen er fengsel inntil 5 år, for grov overtredelse inntil 15 år.
§§ 17-9 og 17-10. Landssvik og grovt landssvik
Bestemmelsene rammer landssvik i krig, under væpnet konflikt eller
okkupasjon og viderefører bestemmelsen i straffeloven § 86, i det vesentlige
med samme innhold som i dag, men vesentlig mer kortfattet. Utvalget kan ikke
se at sterke grunner taler for å beholde den kasuistiske oppregningen.
Hensynet til forutberegnelighet tilsier en så høy presisjonsgrad som mulig
ved utformingen av straffereglene. Imidlertid er de forræderihandlinger
straffebudet omfatter, så mangfoldige og mangeartede, at det er vanskelig å
oppnå noen vesentlig øket forutberegnlighet ved eksemplifisering, som under
enhver omstendighet vil måtte få et noe tilfeldig preg i forhold til de
mange slags forræderihandlinger som inngår i sekkebestemmelsen i § 86 nr.
10.
At alternativet okkupasjon er tatt med, innebærer i hovedsak en videreføring
av straffeloven §§ 86b og 97 som rammer ulike former for bistand mv. til
okkupasjonsmakten ved okkupasjon utenfor krigstid.
Begrepet krig i straffeloven § 86 antas i hovedsak å samsvare med
krigsbegrepet i folkeretten. Folkerettens krigsbegrep er imidlertid ikke
klart og reiser avgrensningsspørsmål. I den humanitære folkerett, nedfelt i
Genève-konvensjonene av 12. august 1949 med tilleggsprotokoller av 10. juni
1977, brukes ikke begrepet krig, men væpnet konflikt som terskel for
anvendelsen av reglene. Væpnet konflikt omfatter også kamphandlinger som
ikke er krig i folkerettslig forstand, fordi de er for begrensede eller
fordi partene ikke aksepterer at det foreligger krigstilstand mellom dem
eller fordi det dreier seg om konflikter som ikke er av internasjonal
karakter, f.eks. frigjøringskamper. Begrepet væpnet konflikt synes for øvrig
å være i tråd med internasjonal språkbruk i mange tilfeller der det
internasjonale samfunn eller deler av dette står bak bruk av militær makt i
fredsopprettende eller fredsbevarende øyemed.
Begrepet væpnet konflikt er brukt for å gjøre det klart at militær maktbruk
som ikke eller ikke uten videre kan oppfattes som krig i folkerettslig
forstand, omfattes av bestemmelsen. Væpnet konflikt omfatter således også
slike konflikter med andre enn stater som deltakere. For eksempel omfattes
situasjoner med militær maktbruk som iverksettes etter vedtak av
internasjonale organisasjoner som FN eller NATO. Også væpnede konflikter med
paramilitære styrker eller organiserte terrorbevegelser er omfattet. Ved
avgjørelsen av om væpnet konflikt foreligger vil det ellers være naturlig å
se hen til hvorledes begrepet brukes i folkeretten.
I någjeldende straffelov § 8 er begrepet krigstid, som brukes i § 86,
definert til også å omfatte «naar den væbnede Magt eller noen del av samme
er besluttet satt paa Krigsfod». Utvalget har ikke funnet grunn til å
videreføre definisjonen i straffeloven § 8. Etter utvalgets forslag kommer
bestemmelsen om landssvik til anvendelse ikke bare ved krig, væpnet konflikt
og okkupasjon, men også ved overhengende fare for dette. Med overhengende
fare forstås at det må foreligge en mer akutt trussel enn at faren er
konkret og nærliggende.
Forslaget viderefører ikke straffansvaret for landssvik «med krigstid for
øye».
Landssvik kan begås ved å yte fienden eller okkupasjonsmakten bistand mot
Norge eller ved å svekke norsk forsvarsevne. I det alt vesentlige omfattes
de handlinger som i dag er nevnt i straffeloven § 86 nr. 1 til 10.
Forhold som er straffbare etter § 86, omfattes også av flere av
krigsartiklene i kapittel 8 i militær straffelov tredje del. Av disse
bestemmelsene videreføres det sentrale innhold i §§ 80 og 82 til 84 i § 17-9
og 17-10.
I kommentarene til § 17-9 har utvalget også knyttet bemerkninger til en del
av de forhold som er beskrevet i straffeloven § 86 nr. 1 til 9. Det gjelder
nr. 4, 5, 7, 8 og 9.
Forslaget viderefører vernet av stater som er våre allierte etter en formell
forsvarsallianse, og stater som deltar sammen med Norge i faktisk
kampfellesskap. Det er en forutsetning for vernet av allierte stater at det
dreier seg om krig eller væpnet konflikt der Norge deltar eller at det er
overhengende fare for dette.
I § 86 tredje ledd begrenses straffebudets anvendelsesområde for handlinger
begått av nordmenn bosatt i utlandet som de etter bostedslandets lover er
pliktige til. Denne spesielle bestemmelsen videreføres ikke.
Ved avgjørelsen av om landssviket er grovt, skal det etter § 17-10 legges
vekt på momentene som er nevnt i § 17-2 nr. 1, 3 og 4. Utover disse vil det
blant annet ha betydning om handlingen er begått i forbindelse med aktive
stridsoperasjoner eller ved misbruk av særlig tillit som er tillagt en
stilling av betydning for landets forsvar.
Strafferammene er inntil 10 års fengsel for vanlig overtredelse og inntil 21
år for grov overtredelse.
§§ 17-11 og 17-12. Ulovlig og grov ulovlig etterretningsvirksomhet
Utvalgets forslag viderefører straffeloven § 91, men inneholder noen
materielle endringer i forhold til denne bestemmelsen. For det første er det
etter forslaget et vilkår for straff at innsamling eller mottak av hemmelige
opplysninger, som ikke gjøres til fordel for fremmed stat, skjer uten
aktverdig grunn. For det andre utvides området for de vernede interesser til
å omfatte ikke bare det som inngår i begrepet rikets sikkerhet i
tradisjonell forstand, men også andre grunnleggende nasjonale interesser.
Vilkåret om at virksomheten er skjedd uten aktverdig grunn åpner i første
rekke for at mediene og andre med tilsvarende legitime oppgaver -
eksempelvis forskere - i vesentlig større grad enn i dag har mulighet til
straffritt å drive samfunnskontroll på området for rikets sikkerhet.
Igangsetting av undersøkelser om hemmelige forhold krever at det foreligger
holdepunkter for at det pågår virksomhet som det vil være aktverdig å
undersøke. Pressen kan ikke ha frikort til å drive etterretningsvirksomhet
mot grunnleggende nasjonale interesser i håp om å finne noe å sette fingeren
på. Men det vil være av vesentlig betydning om undersøkelsene skjer fra åpne
kilder eller ikke.
I forhold til straffeloven § 91 innebærer utvalgets forslag en utvidelse av
området for vernet. Etter forslaget beskyttes hemmelige opplysninger av
betydning for grunnleggende nasjonale interesser som gjelder forsvars- og
beredskapsmessige forhold, de øverste statsorganenes virksomhet og
sikkerhet, sikkerhetsopplegg for fremmede staters representasjon og ved
større internasjonale arrangementer, og samfunnets infrastruktur så som
mat-, vann- og energiforsyning, samferdsel og telekommunikasjon,
helseberedskap og bank- og pengevesen. Interesser som primært er av
privatøkonomisk karakter, vernes ikke selv om de kan ha stor nasjonal
interesse, eksempelvis fordi vedkommende bedrift er av vesentlig nasjonal
betydning.
Etter ordlyden i straffeloven § 91a rammes innsamling til fordel for fremmed
stat av politiske og personlige opplysninger som, hvis de avsløres til
staten, kan skade «Norges interesser». For så vidt gjelder forsettlige
overtredelser videreføres bestemmelsen i § 17-11 første ledd så langt
etterretningene gjelder grunnleggende nasjonale interesser. Tilsvarende
gjelder lov om forsvarshemmeligheter § 4.
Det er bare hemmelige opplysninger hvis avsløring vil skade grunnleggende
nasjonale interesser som er vernet. For det første må altså opplysningen
rent faktisk være hemmelig. Hva som nærmere ligger i dette, er utviklet i
rettspraksis i tilknytning til begrepet hemmelighet i straffeloven §§ 90 og
91. Ikkevold-avgjørelsene, jf. Rt 1986 side 536 og 1987 side 950, kan synes
å høyne terskelen for hva som skal oppfattes som en hemmelighet.
Formodentlig vil synet på dette i noen utstrekning bære preg av en utvikling
med større generell åpenhet om spørsmål av betydning for rikets sikkerhet.
Denne utviklingen vil imidlertid kunne påvirkes av trusselsituasjonen. Hvem
som står for etterretningsvirksomheten, kan ikke trekkes inn i
hemmelighetsvurderingen etter § 17-11, men har betydning for spørsmålet om
det foreligger aktverdig grunn.
Etter gjeldende rett er det bare opplysninger som vil skade de vernede
interessene, som «bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet». Dette
vilkåret videreføres i utvalgets forslag. Det må kreves
sannsynlighetsovervekt for at avsløring vil medføre slik skade. Spørsmålene
om det faktisk foreligger en hemmelig opplysning og om avsløring vil skade
grunnleggende nasjonale interesser, kan ikke alltid vurderes uavhengig av
hverandre.
Bestemmelsen i § 17-11 annet ledd beskytter den nasjonale interesse i å
motarbeide fremmed etterretningsvirksomhet på norsk område og viderefører
for så vidt gjelder forsettlige overtredelser reglene i lov om
forsvarshemmeligheter § 4 så langt denne bestemmelsen beskytter andre lands
sikkerhetsinteresser og straffeloven § 91a når det gjelder
flyktningspionasje. Den rammer etterretningsvirksomhet til fordel for
fremmed stat eller terrororganisasjon som er rettet mot innhenting av
opplysninger til skade for private personer - i første rekke er det tenkt på
flyktningspionasje - andre lands sikkerhetsinteresser eller verving til
militær virksomhet for fremmed stat, jf. straffeloven § 133, eller til en
hvilken som helst virksomhet for terrororganisasjon.
Bestemmelsen i § 17-12 nevner forhold som især skal tillegges vekt ved
avgjørelsen av om det er tale om grov ulovlig etterretningsvirksomhet etter
§ 17-11 første ledd - annet ledd omfattes ikke av bestemmelsen om grov
overtredelse - blant annet de momentene som utgjør straffskjerpende
omstendigheter etter straffeloven § 91 første ledd annet straffalternativ.
Strafferammen i § 17-11 første ledd og i § 17-12 tilsvarer rammene i
straffeloven § 91: for vanlig overtredelse fengsel inntil 2 år, og for grov
overtredelse inntil 6 år. Etter § 17-11 annet ledd er strafferammen fengsel
inntil 1 år.
§§ 17-13, 17-14 og 17-15. Avsløring og grov avsløring av statshemmelighet og
grovt uaktsom avsløring av statshemmelighet
Bestemmelsene viderefører straffeloven § 90. Om innholdet i de grunnleggende
nasjonale interessene som vernes, og i hemmelighetsbegrepet, vises til
bemerkningene til § 17-11.
Avsløring av statshemmelighet vil normalt være straffbar uavhengig av
motivet for avsløringen, hva enten den skjer med aktverdig grunn eller ikke.
Begrensninger i straffebudets anvendelse må - utover nødrettstilfellene -
eventuelt søkes gjennom innskrenkende tolking i samsvar med den alminnelige
rettsstridsreservasjon som er foreslått lovfestet i Straffelovkommisjonens
forslag § 3-7. Spørsmålet kan trolig først og fremst tenkes å være aktuelt
ved avsløring av hemmelige opplysninger innhentet og bearbeidet fra åpne
kilder, jf. Rt 1982 side 436 - Gleditsch/Wilkes-saken - som gjaldt
innsamling fra åpne kilder av opplysninger om elektroniske
varslingsstasjoner og avsløring av opplysningene i en forskningsrapport. Ved
vurderingen av rettsstridsspørsmålet er det ikke uten betydning at hensynet
til medienes og forskningens kritiske og kontrollerende virksomhet er
oppgradert ved at undersøkelser som drives med aktverdig grunn, ikke lenger
er straffbare. Karakteren av opplysningene og hvilken skade avsløringen
fører til, er selvfølgelig vesentlig, men heller ikke opplysninger om de
hemmelige tjenester kan ha et helt ubetinget vern mot avsløring.
De forhold som især skal tillegges vekt ved avgjørelsen av om avsløringen er
grov, er nevnt i § 17-12. Blant annet dreier det seg om forhold som er
straffskjerpende omstendigheter etter straffeloven § 90 første ledd annet
straffalternativ og tredje ledd.
Strafferammen er fengsel inntil henholdsvis 3 og 15 år for vanlig og grov
overtredelse.
Bestemmelsen i straffeloven § 90 annet ledd rammer uaktsom åpenbaring av
statshemmeligheter. Forslaget i § 17-15 begrenser straffbarheten til grovt
uaktsomme overtredelser, jf. Straffelovkommisjonens syn på spørsmålet om
strafflegging av uaktsomme handlinger som utvalget deler.
Straffen etter § 90 annet ledd er bøter. Etter utvalgets oppfatning er dette
for mildt. Etter utvalgets forslag er strafferammen fengsel inntil 2 år.
§ 17-16. Avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden
og andre grunnleggende nasjonale interesser
Bestemmelsen viderefører i hovedsak straffeloven §§ 94 og 104. Forslaget
retter seg mot avtale om å begå forbrytelse mot bestemmelsene i kapittel 17
med unntak for straffebudene om ulovlig etterretningsvirksomhet, grovt
uaktsom avsløring av statshemmelighet og privat militær virksomhet.
Utkastet bruker ordet avtale, ikke forbund som i straffeloven § 94. Noen
realitetsendring ligger ikke i dette.
Annet ledd i § 94 foreslås opphevet. Overtredelse som nevnt i nr. 1, som
gjelder oppfordring til iverksettelse av forbrytelse som nevnt i første
ledd, vil i dag være straffbar etter straffeloven § 140. Utvalget mener at
det ikke er grunn til skille ut oppfordringer til å begå forbrytelser etter
kapittel 17 som egen strafferegel og antar at spørsmålet om strafflegging av
slike oppfordringer bør vurderes innenfor rammen av det generelle forbud i
Straffelovkommisjonens utkast § 21-5.
Etter annet ledd nr. 2 rammes den som i hensikt å begå forbrytelse som nevnt
i første ledd, innlater seg med fremmed makt. Utvalget har ikke sett behov
for bestemmelsen. Det samme gjelder nr. 3 som retter seg mot det å
rettsstridig utøve militær befaling eller samle eller holde rede krigsfolk
eller annen væpnet skare for å begå forbrytelser som nevnt i første ledd, og
nr. 4 som rammer forberedelseshandlinger i form av at gjerningspersonen
tilbyr eller påtar seg - eventuelt ved å ta i mot penger eller andre
fordeler - å begå forbrytelse som nevnt i første ledd.
Strafferammen er fengsel inntil 6 år, som er i overensstemmelse med
Straffelovkommisjonens forslag.
§ 17-17. Privat militær virksomhet
Bestemmelsen viderefører i det vesentlige straffeloven § 104a første ledd.
Den tar bare sikte på støtte av økonomisk eller materiell art, rent verbale
støtteerklæringer rammes ikke.
Etter forslaget er medvirkning ikke straffbart, på samme måte som i dag.
Utvalget har antatt at en strafferamme på fengsel inntil 3 år er
tilstrekkelig til å fange opp de særlig skjerpende omstendigheter.
2.6 Lovbestemmelser i kapittel 8 og 9 som ikke videreføres eller som
videreføres utenfor nytt kapittel 17
2.6.1 Straffelovkommisjonens forslag om opphevelse av straffeloven §§ 95
første ledd og §§ 100 til 102 og om videreføring av § 95 annet ledd i § 20-3
i utkastet
Utvalget slutter seg til disse forslagene.
2.6.2 Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve straffeloven § 104a annet
ledd
Kommisjonen har foreslått ikke å videreføre straffeloven § 104a annet ledd,
som retter seg mot den som danner, deltar i eller støtter forening eller
sammenslutning som har til formål ved ulovlige midler å forstyrre
samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender. På
bakgrunn av Lund-kommisjonens rapport 1 og diskusjonen i kjølvannet etter
denne, fikk bestemmelsen tilføyelsen «dersom foreningen eller
sammenslutningen har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige
midler», jf. lov 3. desember 1999 nr. 82. Tilføyelsen var ment som en
presisering av innholdet i samsvar med gjeldende rett.
Utvalgets flertall , alle medlemmene med unntak av Per Gammelgård, slutter
seg til Straffelovkommisjonens forslag.
Flertallet har i det vesentlige vist til Straffelovkommisjonens begrunnelse
og har blant annet pekt på at bestemmelsen synes å ha liten selvstendig
betydning. Ingen er straffedømt for brudd på § 104a annet ledd. Heller ikke
har det vært tatt ut tiltale for overtredelse. Flertallet kan vanskelig se
at dagens trusselbilde kan begrunne en videreføring av straffebudet.
Bestemmelsen har, i sin tidligere utgave, vært i omfattende bruk i siktelser
ved begjæring om telefonavlytting. Bestemmelsen var blant annet grunnlag for
avlytting av AKP (m-l)s partikontor i Oslo i årene 1982-1987. Etter hva
flertallet kan se, er det ikke først og fremst hensynet til å straffe noen
for medlemskap mv. i en slik organisasjon, men hensynet til å forebygge
alvorligere straffbare handlinger på et forberedende stadium som i dag
trekkes frem til støtte for å videreføre § 104a annet ledd. Dette hensynet
kan imidlertid ikke begrunne en materiell strafferegel. Flertallet viser for
øvrig til forslaget til ny § 162c i straffeloven, jf. Ot.prp. nr. 62
(2002-2003).
Utvalgets mindretall , Per Gammelgård, er av den oppfatning at det er et
visst behov for å videreføre det strafferettslige vern § 104a annet ledd i
dag gir mot organiserte former for politisk motivert vold eller tvang. Det
er særlig to typer virksomhet som andre straffebestemmelser etter dette
medlemmets syn ikke gir tilstrekkelig vern mot. Det gjelder for det første
den ekstremistiske og voldelige virksomhet som på nasjonalt plan i dag
representeres av ny-nazistene. For det andre gjelder det medlemmer av
utenlandske, ikke-statlige militante grupper som bruker norsk territorium
til i eksil å støtte voldelige bevegelser i hjemlandet eller annetsteds
gjennom eksempelvis pengeinnsamlinger, våpenanskaffelser, rekruttering av
medlemmer til voldelige aksjoner eller annen planlegging av voldsbruk i
hjemlandet, alt i strid med forutsetningene for at vedkommende er gitt
opphold her i landet, i den grad dette er gitt på et humanitært grunnlag.
Dette medlem har utformet forslag til ny bestemmelse til erstatning for §
104a annet ledd.
2.6.3 Bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9 som utvalget foreslår å
oppheve eller ikke videreføre som selvstendige straffebud
Straffeloven § 85 - Krenkelse av Norges nøytralitet
Straffeloven § 85 kriminaliserer overtredelse av forskrift som Kongen har
utferdiget til opprettholdelse av rikets nøytralitet under krig mellom
fremmede makter. Norge var nøytralt under Den første verdenskrig og under
Den annen verdenskrig frem til 9. april 1940. Utvalget er ikke kjent med at
straffebudet har vært brukt og vil foreslå at bestemmelsen oppheves da det
neppe er tilstrekkelig behov for den. Utvalget antar for øvrig at i den
utstrekning det blir tale om å gi forskrifter til vern om Norges
nøytralitet, som formodentlig normalt vil kreve hjemmel i lov, bør hjemmelen
gis ved egen lov, som også inneholder de nødvendige straffebestemmelser, og
ikke ved en straffebestemmelse som § 85.
Straffeloven § 86a - Grovt uaktsomt landsforræderi
Bestemmelsen som rammer grovt uaktsom overtredelse av § 86, kom inn i
straffeloven ved revisjonen i 1950. Behov grunnet i erfaringer fra
rettsoppgjøret er ikke nevnt som begrunnelse for regelen. Utvalget har vært
i tvil om strafflegging av grov uaktsomhet i noen nevneverdig grad vil være
egnet til å motvirke handlinger som innebærer rettsstridig bistand til
fienden eller skade på forsvarsevnen, og har ikke funnet tilstrekkelig grunn
til å foreslå bestemmelsen videreført.
Straffeloven § 86b - Utilbørlig bistand til okkupasjonsmakten utenfor
krigstid og § 97 - Utilbørlig forbindelse med okkupasjonsmakten
Straffeloven §§ 86b og 97 kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950.
Bestemmelsen i § 86b rammer åpenbart utilbørlig bistand til fienden under
okkupasjon utenfor krigstid. På bakgrunn av utvalgets forslag til § 17-9,
som gjelder under okkupasjon i og utenfor krigstid, er det ikke behov for å
videreføre § 86b.
Utvalget er kommet til at det heller ikke er tilstrekkelig grunn til å
videreføre regelen i straffeloven § 97. Der en person etablerer et åpenbart
utilbørlig forhold til fienden eller okkupasjonsmakten, vil dette
formodentlig rammes av bestemmelsene i §§ 17-9 og 17-10, eventuelt av
bestemmelsene til vern om norske myndigheter i §§ 17-5 til 17-8. Annen
utnyttelse av situasjonen under en okkupasjon som må bedømmes som
klanderverdig, vil dreie seg om handlinger som ikke er av den største
betydning for nasjonens ve og vel.
Det kan for øvrig reises rettssikkerhetsmessige innvendinger mot
utilbørlighetsstandardene i bestemmelsene.
Straffeloven § 87 - Farlige handlinger i krigstid og § 88 - Mislighold av
kontrakt i krigstid
Utvalget ser ikke noe behov for å videreføre disse reglene, som strafflegger
handlinger som i de fleste tilfeller antakelig vil rammes som bistand til
fienden eller svekkelse av forsvarsevnen, jf. utvalgets forslag i §§ 17-9 og
17-10, eller som medvirkning til slik overtredelse. Etter § 88 rammes også
uaktsom overtredelse, jf. her forslaget om å oppheve § 86a om grovt uaktsomt
landssvik.
Straffeloven § 89 - Diplomatisk landsforræderi
Bestemmelsen rammer den som forsettlig eller uaktsomt handler mot Norges
tarv eller unnlater å vareta dette under forhandling eller avslutning av
overenskomst med annen stat. Utvalget antar at det ikke er behov for
bestemmelsen ved siden av straffelovens bestemmelser om utroskap og
tjenesteforsømmelser, jf. någjeldende straffelov §§ 275, 324 og 325 nr. 1,
og Straffelovkommisjonens forslag §§ 22-10 og 22-1 til 22-3.
Straffeloven § 91a - Innsamling av opplysninger hvis meddelelse til fremmed
stat kan skade Norges interesser eller volde fare for enkeltpersoner
Bestemmelsen videreføres ikke i sin helhet. For så vidt gjelder forsettlige
overtredelser inngår imidlertid sentrale deler i utvalgets forslag til §
17-11.
Straffeloven § 92 - Krenkelse av forbud mot offentlige meddelelser om
krigsmakten mv.
Det er ikke grunn til å videreføre bestemmelsen som også antas å hjemle
myndighet til å utstede forbud mot offentlige meddelelser som straffansvaret
er knyttet til. Slike forbud synes lite aktuelle ut fra tidens syn på
behovet for informasjon i krig, jf. ellers de fullmakter som tilligger
regjeringen i henhold til beredskapsloven av 15. desember 1950 nr. 7.
Straffeloven § 93 - Ødeleggelse mv. av gjenstand eller dokument av betydning
for rikets sikkerhet
Utvalget kan ikke se at det er nødvendig å videreføre regelen. De straffbare
handlinger rammes av andre bestemmelser i straffeloven og i forslaget til ny
straffelov. Utvalget antar at strafferammene i disse bestemmelsene er
tilstrekkelige også når ødeleggelsen mv. er av betydning for rikets
sikkerhet eller velferd.
Straffeloven § 95 - Vern av fremmed stats flagg eller riksvåpen eller
representant eller representasjonslokaliteter
Utvalget har sluttet seg til Straffelovkommisjonens og
Ytringsfrihetskommisjonens oppfatning om at første ledd bør oppheves.
Straffelovkommisjonen har foreslått at en regel tilsvarende § 95 annet ledd
om krenkelse av fremmede staters representanter, representasjonsbygninger og
lignende videreføres i forslaget til § 20-3 Ordenskrenkelse av fremmed stat.
Utvalget er enig i flyttingen, men vil foreslå betegnelsen Krenkelse av
fremmed stats representant, representasjonsbygning mv.
Straffeloven § 96 - Vern av fremmed statsoverhode
Straffeloven § 96 likestiller i visse henseender et fremmed statsoverhode
med rikets eget. I tråd med Straffelovkommisjonens forslag om at §§ 100 til
103 ikke videreføres, vil utvalget foreslå bestemmelsen opphevet.
Straffeloven § 97a - Forbud mot å ta i mot økonomisk støtte fra fremmed makt
for politiske formål
Straffebestemmelsen kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950. Ingen er
så vidt vites dømt eller tiltalt for overtredelse av bestemmelsen. Men den
har i atskillig utstrekning vært brukt som grunnlag for telefonkontroll av
AKP (m-l) og Norges kommunistiske parti i 1970- og 1980-årene.
Ytringsfrihetskommisjonen, som blant annet viser til at den norske stat
aktivt har gitt økonomisk støtte til frigjøringsbevegelser i andre land, har
gitt uttrykk for at bestemmelsen må revideres slik at det ikke er kilden som
er det avgjørende kriteriet for straffbarhet, men det at støtten holdes
skjult. For så vidt gjelder politiske partier viser kommisjonen til at lov
22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter har
sikret en viss oversikt over partienes inntektskilder. Etter utvalgets
oppfatning foreligger ikke hensyn som nødvendiggjør at bestemmelsen i § 97a
videreføres. I sin alminnelighet vil deltakere i det politiske ordskifte
markere sine tilknytninger gjennom de standpunkter som inntas. For det
norske demokratiet har det neppe noen nevneverdig betydning om en deltaker
mottar skjult økonomisk støtte.
Straffeloven § 97b - Forbud mot spredning av uriktige opplysninger mv. som
kan bringe rikets sikkerhet i fare
Utvalget antar i likhet med Ytringsfrihetsommisjonen at bestemmelsen bør
oppheves. Etter utvalgets oppfatning må hensynet til ytringsfriheten slå
gjennom så lenge det ikke er tale om å avsløre - eller forsøke å avsløre -
opplysninger som holdes hemmelige av hensyn til grunnleggende nasjonale
interesser.
2.6.4 Vurderinger i forhold til andre bestemmelser i straffeloven og
Straffelovkommisjonens innstilling
En rekke bestemmelser som er plassert i andre kapitler i straffeloven, har
tilknytning til kapittel 8 og 9 om rikets sikkerhet. Disse bestemmelsene,
som i all hovedsak foreslås videreført av Straffelovkommisjonen, har etter
utvalgets oppfatning sin naturlige plass der de i dagens straffelov og etter
Straffelovkommisjonens forslag er plassert, og utvalget har - med unntak for
vervingsbestemmelsen i straffeloven § 133, jf. Straffelovkommisjonens utkast
§ 19-18 om verving til fremmed krigstjeneste og utvalgets forslag i § 17-11
annet ledd nr. 3 - ikke funnet grunn til å foreslå noen av dem overført til
kapittel 17.
Utvalget har vurdert enkelte justeringer i Straffelovkommisjonens forslag §
21-6, jf. straffeloven § 139 og § 20-11, jf. straffeloven § 151b.
Utvalget har vurdert endringer i § 147a dels med sikte på å la oppregningen
av straffebudene i første ledd omfatte straffebud i kapitlene om rikets
sikkerhet, dels med sikte på å utvide definisjonen av terrorhandlinger ved å
inkludere handlinger der forsettet refererer seg til
selvstendighetskrenkelser som nevnt i straffeloven § 83. Utvalget har
imidlertid ikke funnet grunn til å foreslå endringer.
2.6.5 Opphevelse av bestemmelser i militær straffelov og lov om
forsvarshemmeligheter
I sammenheng med revisjonen av straffeloven kapittel 8 og 9 har utvalget
etter sitt mandat tatt stilling til krigsartiklene i militær straffelov
tredje del om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten og til
spørsmålet om å videreføre bestemmelsene i lov om forsvarshemmeligheter.
Krigsartiklene i tredje del i militær straffelov omfatter kapittel 8
Krigsforræderi og Blotstillelse av Krigsmagten, kapittel 9 Afændring av
Bestemmelser i Anden Del og kapittel 10 Plyndring og andre Forbrydelser mot
Person eller Gods. Det synes i første rekke å være bestemmelsene i kapittel
8 som ønskes vurdert i sammenheng med revisjonen av straffeloven kapittel 8
og 9.
Kapittel 8 om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten inneholder for
det første bestemmelser som i prinsippet retter seg mot enhver og som i
hovedsak rammer forhold som er straffbare også etter kapittel 8 i
straffeloven, men straffetruslene er strengere etter militær straffelov.
Utvalget vil foreslå at alle disse bestemmelsene oppheves i sammenheng med
revisjonen av straffeloven kapittel 8 og 9. Noen av de straffbare forhold er
det ikke lenger aktuelt å strafflegge. Kapittel 8 i militær straffelov
inneholder dessuten bestemmelser som retter seg mot særlige kategorier
gjerningsmenn. Bestemmelsene i §§ 87 til 89, som gjelder overgivelse og
desertering i strid, er det ikke naturlig at utvalget tar stilling til.
Reglene i §§ 90 og 92, som retter seg mot krigsfanger og fiendtlige
«Parlamentærer», vil utvalget foreslå opphevet.
Med unntak for § 1 første ledd og § 8 inneholder lov om
forsvarshemmeligheter regler som strafflegger forberedelseshandlinger i
forhold til bestemmelsene til vern om rikets sikkerhet i straffeloven
kapittel 8. I sin alminnelighet har bestemmelsene i lov om
forsvarshemmeligheter et alderdommelig preg. De går svært langt i å gjøre
forberedelseshandlinger straffbare og samsvarer ikke godt med de prinsipper
som i dag legges til grunn ved avgjørelsen av hva som bør kriminaliseres.
Med unntak for § 4 som for en del videreføres i utkastet § 17-11 første og
annet ledd, foreslås bestemmelsene opphevet. Det samme gjelder § 8 som er av
straffeprosessuell karakter. Bestemmelsen i § 1 første ledd, som gir hjemmel
til å forby uvedkommende adgang til militære områder, foreslås videreført i
sikkerhetsloven av 20. mars 1998 nr. 10 som nytt § 17 tredje ledd.
2.7 Utvalgets forslag til endringer i reglene om etterforskingsmetoder
2.7.1 Metoderevisjonen i 1999, etterforskingsmetoder som behandles og
forholdet til andre lovutvalg
Reglene om etterforskingsmetoder gjennomgikk en generell revisjon ved lov 3.
desember 1999 nr. 82 på bakgrunn av forslagene fra Sikkerhetsutvalget og
Metodeutvalget.
Utvalget har lagt til grunn at mer generelle metodespørsmål ikke skal
behandles, selv om de også angår saker om rikets sikkerhet og terrorsaker.
Således drøftes for eksempel ikke spørsmålet om å lovfeste metoder som i dag
benyttes på ulovfestet grunnlag.
Utvalgets arbeid avgrenses naturlig av to andre lovutvalgs pågående arbeid,
Datakrimutvalget og Politimetodeutvalget. Datakrimutvalget skal behandle
spørsmål om metodebruk som angår informasjons- og kommunikasjonsteknologi.
Politimetodeutvalget behandler spørsmål om forebyggende metodebruk.
2.7.2 Romavlytting
I spørsmålet om å innføre romavlytting som etterforskingsmetode, har
utvalget delt seg i et flertall og et mindretall.
Flertallet , Lund, Blomdal, Koch Christensen, Lütken og Kristiansen, mener
at romavlytting ikke bør innføres. Flertallet tar utgangspunkt i den norske
strafferettslige tradisjon som avveiningen mellom hensynet til samfunnsvern
og hensynet til rettssikkerhet og personvern må skje i lys av. Denne
tradisjonen, som har vært preget av milde straffereaksjoner og
tilbakeholdenhet med hensyn til å innføre inngripende metoder i
etterforskingen, må ikke tapes av syne under presset fra internasjonal,
organisert kriminalitet og terrorisme og innflytelsen fra land med en annen
strafferettslig kultur. En forutsetning for innføring av romavlytting er at
balansen mellom samfunnsvern og rettssikkerhet er avgjørende forskjøvet ved
dokumentasjon av et sterkt øket behov eller fordi de rettssikkerhetsmessige
hensyn er vesentlig svekket.
Flertallet finner det klart at også romavlytting i enkelte tilfeller vil
kunne være et nødvendig bidrag til oppklaring. For de mest alvorlige
lovbrudd som erfaringsmessig begås eller som det med grunnlag i faktiske,
objektivt konstaterbare holdepunkter er reell mulighet for, må dette være
nok til å slå fast at det isolert sett foreligger et dokumentert behov.
Flertallet finner det klart at hensynet til å bekjempe fremmed
etterretningsvirksomhet, ikke kan begrunne innføring av romavlytting som
etterforskingsmetode. Når det gjelder terrorvirksomhet er flertallet i tvil
om det kan sies å være dokumentert et behov. Flertallet viser til utvalgets
generelle fremstilling av terrortrusselen. Det fremgår at trusselen gjennom
den perioden utvalget har arbeidet har vært ansett som lav og lav til
moderat og nå, i mai 2003 da Norge ble nevnt i en oppfordring til
terroraksjoner som skal skrive seg fra en av lederne i al-Qaida, Ayman
al-Zawahiri, som moderat til lav. Trusselvurderingen gjelder etter det
opplyste ikke norske mål i utlandet, men om det er slik at for eksempel
norske ambassader i utlandet er mer utsatt enn tidligere, tilsier ikke dette
dermed at det er dokumentert et behov for innføring av romavlytting i norsk
rett. Avgjørende for flertallet er imidlertid at det behov som måtte være
dokumentert, ikke under noen omstendighet kan oppveie de tungtveiende
motstående hensyn til personvern og rettssikkerhet knyttet til metodens
særdeles integritetskrenkende karakter. Flertallet gir, især på bakgrunn av
erfaringsgrunnlaget i Lund-kommisjonens rapport, uttrykk for at risikoen for
bruk i utrengsmål ikke kan anses eliminert for ettertiden. I sammenheng med
den generelle trusselsituasjonen, peker det videre på mulige konsekvenser i
muslimske miljøer.
Flertallet fremhever at balansepunktet mellom samfunnsvern og rettssikkerhet
nærmest må sies å være under stadig forskyvning i den senere tids lovgivning
som også preges av at hvert tiltak ses for seg, uavhengig av det som burde
være et overordnet perspektiv, nemlig hva de ulike tiltakene samlet betyr
for tradisjonelle norske holdninger til forholdet mellom stat og individ,
holdninger som har vært bestemmende for tilliten og tryggheten i det norske
samfunn og derved også av betydning for kriminalitetsutviklingen. I dette
perspektiv er det etter flertallets oppfatning grunn til å stanse opp og
ikke overskride den terskel det vil være å åpne for romavlytting som
etterforskingsmetode.
Mindretallet , Gammelgård og Jahre, mener at det - på strenge vilkår og med
nødvendige kontrollordninger - bør innføres adgang til romavlytting ved
mistanke om overtredelser av bestemmelsene om terrorhandlinger og
terrorfinansiering.
Avveiningen mellom hensynet til samfunnsbeskyttelse på den ene side og
hensynet til rettssikkerhet, personvern og beskyttelse av privatlivet på den
andre, er vanskelig. Romavlytting er en meget inngripende metode, og mer
inngripende enn kommunikasjonskontroll, blant annet fordi alle samtaler og
all lyd rundt mistenkte kan bli fanget opp, og fordi avlyttingen i en del
tilfeller vil ramme tredjepersoner. I noen situasjoner må likevel hensynet
til samfunnsvernet veie tyngst. Det er vanskelig å akseptere at samfunnet
skal måtte resignere i kampen mot den mest alvorlige og ondartede
kriminalitet på grunn av utilstrekkelige etterforskingsmetoder. Det handler
her både om borgernes opplevelse av trygghet og om tilliten til de sentrale
samfunnsinstitusjoner.
Det må imidlertid være samsvar mellom de skadevirkninger den aktuelle
kriminalitet kan medføre og de metoder som tas i bruk for å bekjempe den.
Videre må det foreligge et dokumentert behov før nye metoder innføres. Både
Gammelgård og Jahre var medlemmer av Metodeutvalget, som foreslo adgang til
romavlytting ved den mest alvorlige kriminalitet, og fastholder at
kriminalitetssituasjonen da dette utvalget fremla sin utredning i 1997 var
slik at behovet for romavlytting var tilstrekkelig dokumentert. Siden den
gang - og etter at Stortinget i 1999 behandlet proposisjonen om
etterforskingsmetoder - har særlig terrortrusselen økt. Det er ikke
holdepunkter for at det er begått terrorhandlinger i Norge, men det er en
reell mulighet for at terrorhandlinger rettet mot andre land eller regimer i
andre land vil bli planlagt i Norge eller støttet finansielt fra Norge. En
kan heller ikke utelukke terrorhandlinger mot utenlandske interesser i Norge
eller norske interesser i utlandet. Endelig kan det være aktuelt å
etterforske personer som er bosatt i Norge eller har opphold her, for
deltakelse i terrorvirksomhet eller terrorfinansiering andre steder i
verden. Det er hevet over tvil at terrorhandlinger kan medføre omfattende
skadevirkninger i form av død og lemlestelse og betydelige materielle
ødeleggelser. I denne situasjon kan det ikke stilles for strenge krav til
hvor nærliggende muligheten må være for terrorvirksomhet med slik
tilknytning til Norge.
Etter mindretallets syn vil romavlytting være en nødvendig
etterforskingsmetode ved terrorhandlinger, fordi andre etterforskingsmetoder
ikke i tilstrekkelig grad kan fremskaffe nødvendig informasjon.
Kommunikasjonskontroll er ikke nok, og infiltrasjon vil dels være umulig,
dels utsette tjenestemenn for en uforholdsmessig høy risiko.
2.7.3 Mistankekravet for bruk av tvangsmidler
Utvalget anbefaler å beholde kravet om skjellig grunn til mistanke om
nærmere angitte lovbrudd som generelt vilkår for å benytte tvangsmidler.
Kravet om skjellig grunn til mistanke innebærer et krav om
sannsynlighetsovervekt for at mistenkte har begått den aktuelle straffbare
handlingen. Dette mistankekravet er etter utvalget syn en rimelig
balansering av hensynet til uskyldige personers integritet og behovet for
etterforskingsmetoder. Et senket mistankekrav må antas å medføre at
feiltreffene - det vil si at uskyldige personer blir utsatt for
tvangsmiddelbruk - vil øke.
I en bestemmelse foreslår likevel utvalget å senke mistankekravet, nemlig i
straffeprosessloven § 216l om avlytting og opptak med samtykke. Her foreslås
vilkåret «med skjellig grunn» erstattet av «med rimelig grunn». Denne
endringen antas å avhjelpe de harmoniseringsproblemene som kan oppstå når
avlytting og opptak med samtykke som brukes i sikringsøyemed, medfører
overskuddsinformasjon som kan tjene som bevis. Det vilkår utvalget foreslår
er den generelle terskelen for etterforsking, jf. straffeprosessloven § 224,
og tilsvarer rettstilstanden før metoden for politiets del ble lovfestet i
1999. Bakgrunnen for lovfestingen var kravet til lovhjemmel etter EMK.
Konvensjonen antas ikke å være i veien for å senke mistankekravet.
2.7.4 Kriminalitetskravet for bruk av tvangsmidler - strafferammeterskel og
unntak
Etterforskingsmetodene i straffeprosesslovens fjerde del om tvangsmidler kan
bare brukes for å etterforske lovbrudd av nærmere kvalifisert art.
Kvalifiseringen skjer vanligvis ved at det stilles krav til strafferammens
størrelse i det aktuelle straffebudet. I enkelte bestemmelser angis dessuten
visse straffebud som kan danne grunnlag for tvangsmiddelbruk uavhengig av
strafferammen. I bestemmelsene om hemmelig ransaking og
kommunikasjonskontroll, jf. straffeloven §§ 200a, 216a og 216b, er det på
denne måten gjort unntak fra det generelle strafferammekravet for alle
bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9.
Utvalget mener det bør vurderes konkret for hvert enkelt straffebud om det
bør gjøres unntak fra det generelle strafferammekravet i en
tvangsmiddelbestemmelse. En bloc-henvisninger til hele kapittel 8 og 9 kan
lett medføre at det åpnes for tvangsmiddelbruk i større utstrekning enn det
er grunn til.
Utvalget foreslår på denne bakgrunnen en innskrenking i bestemmelsene om
hemmelig ransaking og kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven §§
200a, 216a og 216b, ved at en bloc-henvisningen til kapittel 8 og 9
erstattes av en henvisning til straffeloven §§ 90, 91 og 94, jf. § 90.
Adgangen til å foreta teknisk sporing, jf. straffeprosessloven §§ 202b, 202c
og utleveringspålegg fremover i tid, jf. § 210b, foreslås utvidet ved at det
gjøres unntak fra strafferammekravet for straffeloven §§ 90, 91 og 94, jf. §
90. I §§ 202b og 210b foreslås også unntak for § 91a for så vidt gjelder
flyktningspionasje.
2.7.5 Anonym vitneførsel og begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og
bevisførsel
Bestemmelsene i straffeprosessloven §§ 130a og 234a om anonym vitneførsel,
samt de nye reglene i §§ 242a og 292a om begrensninger i adgangen til
dokumentinnsyn og bevisførsel regulerer ikke etterforskingsmetoder i
snevrere forstand. Reglene behandles imidlertid fordi de har betydning for
etterforskingen.
Etter gjeldende rett er det ikke adgang til å benytte anonyme vitner i saker
om overtredelse av straffeloven kapittel 8 eller 9 eller §§ 147a eller 147b
om terrorisme og terrorfinansiering. Utvalget foreslår at adgangen til å
benytte anonyme vitner utvides til saker om terrorisme etter § 147a.
I de nye reglene om begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og
bevisførsel foreslår utvalget at en bloc-henvisningen til straffeloven
kapittel 8 og 9 erstattes av en henvisning til straffeloven §§ 90, 91, 91a
for så vidt gjelder flyktningspionasje og 94, jf. § 90.
2.8 Administrative og økonomiske konsekvenser
Utvalgets forslag har ingen administrative eller økonomiske konsekvenser av
betydning.